Parengė advokatų kontoros „Glimstedt“ partneris, advokatas Linas Sesickas ir vyresnioji teisininkė, advokatė Renata Račko.
Parengė advokatų kontoros „Glimstedt“ partneris, advokatas Linas Sesickas ir vyresnioji teisininkė, advokatė Renata Račko.
Ar gali ta pati situacija vienam rinkos dalyviui reikšti simbolinę sankciją, o kitam – milijonines pasekmes? Teisinėje valstybėje atsakymas turėtų būti neigiamas. Vis dėlto dabartinis azartinių lošimų ir pinigų plovimo prevencijos reguliavimas Lietuvoje palieka gana daug erdvės skirtingam tapačių situacijų vertinimui. Tai kelia klausimų ne tik dėl teisinio aiškumo ir (ar) teisinio apibrėžtumo stokos, bet ir dėl pernelyg plačios reguliuotojo administracinės diskrecijos[i], sudarančios prielaidas tapačias situacijas vertinti nevienodai, taip pat kai kuriais atvejais piktnaudžiauti savo valdžia ir (ar) įgaliojimais bei elgtis neskaidriai.
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje yra nurodęs, jog administracinės diskrecijos teisė teisinėje valstybėje negali būti absoliuti, ja besinaudojantys viešojo administravimo subjektai yra suvaržyti bendrųjų teisėtumo principo reikalavimų ir kriterijų[ii]. Diskrecijos teisė neturi būti aiškinama kaip absoliučiai nemotyvuotas ir niekuo nesaistomas pasirinkimas[iii] [iv] [v].
Nors Azartinių lošimų įstatymas (ALĮ) ir Pinigų plovimo ir teroristų finansavimo prevencijos įstatymas (PPTFPĮ) formaliai reguliuoja skirtingas teisinių santykių sritis, administracinės teisės praktikoje jų taikymo apimtys ir (ar) ribos vis labiau sutampa. PPTFPĮ paskirtis yra nustatyti pinigų plovimo ir teroristų finansavimo prevencijos priemones bei jų įgyvendinimo mechanizmus, tuo tarpu ALĮ deklaruojamas tikslas – mažinti azartinių lošimų prieinamumą, patrauklumą ir jų daromą žalą asmens sveikatai. Vis dėlto dalis ALĮ nustatytų pareigų – klientų tapatybės nustatymas, lošėjų elgesio stebėsena, atsiskaitymų kontrolė ar finansinių operacijų atsekamumo užtikrinimas – savo turiniu yra glaudžiai susijusi ir su pinigų plovimo prevencija. Todėl praktikoje neretai susiklosto situacijos, kai abu įstatymai ima reguliuoti panašaus pobūdžio rizikas bei elgesio modelius, nes aiškios ribos tarp jų taikymo sričių teisės aktuose nėra pakankamai apibrėžtos.
Praktikoje tam tikri lošimų organizatorių veiklos trūkumai gali patekti tiek į ALĮ, tiek į PPTFPĮ reguliavimo aprėptį. Pavyzdžiui, tai gali būti[vi]:
- netinkamas lošimo automatų salonų ar lažybų punktų klientų tapatybės nustatymas;
- nepakankama kontrolė užtikrinant, kad nuotolinio lošimo paskyros būtų papildomos tik iš lošėjui priklausančių sąskaitų;
- reikšmingi pranešimų apie įtartinas pinigines operacijas ar sandorius pokyčiai;
- netinkamas vaizdo stebėjimo sistemų veikimas piniginių operacijų atlikimo ar klientų identifikavimo vietose.
Nors tokie pažeidimai gali būti vertinami kaip lošimų veiklos organizavimo reikalavimų nesilaikymas, jų pobūdis kartu tiesiogiai susijęs ir su tinkamu pinigų plovimo prevencijos priemonių įgyvendinimu.
Pavyzdžiui, vienu atveju Lošimų priežiūros tarnyba (LPT) buvo nustačiusi, jog viena azartinių lošimų bendrovė neužtikrino, kad trečiojo asmens atlikti mokėjimai jam priklausančiomis mokėjimo kortelėmis į dviejų lošėjų lošimo sąskaitas nebūtų priimti, taip leido lošėjų lošimo sąskaitas papildyti jiems nepriklausančiomis mokėjimo kortelėmis. LPT nustatė, jog bendrovė pažeidė ALĮ 205 str. 1 d. ir už nurodytą pažeidimą bendrovei paskyrė 15 000 Eur baudą[vii]. Toks pažeidimas, atsižvelgiant į pareigą užtikrinti klientų tapatybės nustatymą, mokėjimo priemonių kontrolę ir įtartinų operacijų prevenciją, taip pat galėjo būti vertinamas kaip PPTFPĮ reikalavimų pažeidimas, nustatantis didesnę teisinę atsakomybę ir griežtesnes finansines sankcijas, tačiau tai nebuvo padaryta. Pavyzdžiui, jeigu nurodytas pažeidimas būtų kvalifikuotas pagal PPTFPĮ 40 str. redakciją, galiojusią nuo 2017 m. liepos 13 d., už PPTFPĮ pažeidimus galėtų būti paskirta bauda nuo 0,5 iki 5 procentų metinių pajamų, o už šiurkščius, sistemingus ar pakartotinius pažeidimus – iki sumos, du kartus didesnės už dėl pažeidimo gautą naudą (jeigu tokią naudą galima nustatyti ir jeigu ši suma yra didesnė kaip 1 100 000 eurų), arba nuo 2 000 iki 1 100 000 eurų (jeigu suma, du kartus didesnė už dėl pažeidimo gautą naudą, yra mažesnė kaip 1 100 000 eurų arba dėl pažeidimo gautos naudos negalima nustatyti). Kitaip tariant, tos pačios faktinės aplinkybės praktikoje gali būti kvalifikuojamos pagal skirtingus teisinius režimus, nors aiškių iš anksto nustatytų teisinių kriterijų, kada turi būti taikomas ALĮ, o kada – PPTFPĮ, viešosios teisės aktai, priskirtini imperatyviam teisiniam reguliavimui, nenustato.
Reguliuotojo pasirinkimo kaina – privataus rinkos dalyvio sąskaita
Toks reguliavimo susidubliavimas tampa ypač reikšmingas vertinant ne tik pačių pažeidimų teisinį kvalifikavimą, bet ir už juos taikomų sankcijų dydžius. Būtent čia išryškėja esminis ALĮ ir PPTFPĮ skirtumas – skirtingas sankcijų modelis ir jų griežtumo, taip pat ir skirtingų teisinių (ir finansinių) pasekmių lygis.
ALĮ baudos tiesiogiai siejamos su ūkio subjekto bendrosiomis metinėmis pajamomis ir gali siekti nuo 2 iki 5 procentų, o pakartotinių pažeidimų atveju – net iki 10 procentų metinių pajamų. Be to, baudos apskaičiavimas grindžiamas baziniu dydžiu, kuris koreguojamas pagal lengvinančias ir sunkinančias aplinkybes, tačiau pats modelis išlieka griežtai susietas su apyvartos dydžiu.
Tuo tarpu PPTFPĮ sankcijų sistema yra labiau diferencijuota ir daugiapakopė. Už įstatymo pažeidimus gali būti skiriamos baudos nuo 0,5 iki 5 procentų metinių pajamų, tačiau atskirais atvejais taikomi ir mažesni tarifai – nuo 0,1 iki 1,5 procento, priklausomai nuo pažeidimo pobūdžio. Už šiurkščius, sistemingus ar pakartotinius pažeidimus taikomas alternatyvus sankcijų modelis: iki sumos, du kartus didesnės už dėl pažeidimo gautą naudą (jeigu tokią naudą galima nustatyti ir jeigu ši suma yra didesnė kaip 1 100 000 eurų), arba nuo 2 000 iki 1 100 000 eurų (jeigu suma, du kartus didesnė už dėl pažeidimo gautą naudą, yra mažesnė kaip 1 100 000 eurų arba dėl pažeidimo gautos naudos negalima nustatyti). Sankcijų dydžio nustatymas siejamas ne tik su apyvarta, bet ir su pažeidimo ekonominės naudos identifikavimu bei jo sunkumo laipsniu.
Šis skirtumas lemia, kad ta pati faktinė situacija, priklausomai nuo jos teisinio kvalifikavimo, gali sukelti reikšmingai skirtingas finansines pasekmes konkrečiam ūkio subjektui. Jeigu veiksmai vertinami kaip ALĮ pažeidimas, jie dažniausiai patenka į griežtesnį, nuo jo apyvartos tiesiogiai priklausantį sankcijų režimą. Tuo tarpu kvalifikavus juos kaip PPTFPĮ pažeidimą, atsiranda didesnė individualizavimo galimybė ir potencialiai mažesnė finansinė našta.
Būtent šiame kontekste išryškėja reguliuotojo administracinės diskrecijos problema. Kadangi aiškių ir detalizuotų teisinių kriterijų, atribojančių ALĮ ir PPTFPĮ taikymo sritis konkrečiose faktinėse situacijose, viešosios teisės aktuose nėra nustatyta, priežiūros institucija iš esmės įgyja plačią vertinimo laisvę pasirinkti, o kartu ir ypač plačią administracinę diskreciją elgtis selektyviai, šališkai ir tendencingai – pagal kurį teisinį režimą kvalifikuoti tą patį neteisėtą veiksmą ir (ar) veiksmų visumą ir (ar) neveikimą. Tai reiškia, kad galutinė sankcijos griežtumo apimtis gali priklausyti ne tik nuo objektyvių aplinkybių ir (ar) pažeidimo pobūdžio, bet ir nuo jų teisinės kvalifikacijos pasirinkimo.
Tokia situacija kelia klausimų ne tik dėl teisinio aiškumo, teisinio apibrėžtumo, teisinio saugumo ir teisinio tikrumo principų, kurie reikalauja, kad teisės normos būtų pakankamai aiškios ir leidžiančios ūkio subjektams (privatiems asmenims) numatyti galimas teisines pasekmes. Be to, tai turi tiesioginę sąsają su Konstitucijos 29 straipsnyje įtvirtintu lygiateisiškumo principu, nes analogiškos faktinės situacijos gali būti vertinamos skirtingai be aiškaus ir objektyvaus pagrindo. Taip pat tai sudaro prielaidas atsirasti ir skaidrumo stokojančioms situacijoms ir (ar) interpretacijoms.
Sistema be aiškių ribų
Administracinių teismų praktikoje[viii] konstatuota, kad tarp dviejų teisės aktų, t. y. PPTFPĮ ir ALĮ, nėra jokio prieštaringumo, juo labiau kad vieno teisės akto laikyti specialiu įstatymu (lex specialis) kito atžvilgiu būtų nepagrįsta. Teismo išaiškinimu, lošimų organizatorius, vykdydamas savo veiklą, turi laikytis ALĮ ir PPTFPĮ nustatytų reikalavimų. Šių įstatymų reikalavimai taikomi vienu metu, tačiau siekiant skirtingų tikslų – lošimai organizuojami taikant ALĮ ir lošimų organizavimo reglamento nuostatas, o lošimų organizavimo metu vykdoma pinigų plovimo ir teroristų finansavimo prevencija vykdoma vadovaujantis PPFTPĮ ir lošimų organizatorių nustatyta tvarka.
Apibendrinant galima teigti, kad ALĮ ir PPTFPĮ taikymo praktikoje egzistuoja reikšminga teisinio reguliavimo sutapimo zona. Ji pati savaime nebūtų problemiška, jei įstatymų leidėjas būtų aiškiai apibrėžęs jų atribojimo teisinius kriterijus, o kartų šių įstatymų taikytojų (priežiūros institucijų) administracinės diskrecijos ribas. Tačiau jų nesant, susidaro situacija, kai tapačios ar labai panašios faktinės aplinkybės gali būti kvalifikuojamos skirtingai, o tai lemia nevienodą sankcijų taikymą. Ypač tai yra aktualu ir teisiškai reikšminga griežtai reguliuojamoms ir intensyviai prižiūrimoms industrijoms, prie kurių priskirtinos ir azartinių lošimų bei loterijų paslaugos.
Tai reiškia, kad šiuo metu ne tik pažeidimo faktas, bet ir jo teisinė kvalifikacija tampa esminiu veiksniu, nulemiančiu verslo subjektams taikomų finansinių pasekmių dydį. Tokia situacija neišvengiamai stiprina aiškesnio teisinio reguliavimo ribų nustatymo (apibrėžimo) bei platesnės viešosios teisinės diskusijos dėl administracinės diskrecijos ribų azartinių lošimų ir pinigų plovimo prevencijos srityje poreikį.
[i] Administracinės institucijos diskrecijos teisė suprantama kaip galia, suteikianti administravimo subjektui tam tikrą veiklos laisvę priimant sprendimus, įgalinanti jį iš keleto teisiškai galimų elgesio variantų pasirinkti tą, kuris, jo nuomone, yra tinkamiausias (2006 m. gruodžio 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A415-2203/2006).
[ii] Žr., pavyzdžiui, 2007 m. kovo 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A14-231/2007; 2014 m. vasario 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-563/2014.
[iii] Žr. 2012 m. gegužės 31 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A492-1570/2012.
[iv] Įgyvendindamos diskrecines galias viešojo administravimo institucijos, be kita ko, turi nepiktnaudžiauti joms suteiktais įgaliojimais, laikytis objektyvumo ir nešališkumo, lygybės prieš įstatymą ir proporcingumo principų [žr. Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 str., Europos Tarybos Ministrų Komiteto 1980 m. kovo 11 d. rekomendacijos Nr. 80(2) „Dėl administravimo subjektų diskrecinių galių įgyvendinimo“ 2 str.].
[v] Diskrecija turi būti pagrindžiama objektyviais faktais bei bendraisiais teisės principais – įstatymo viršenybės, objektyvumo, proporcingumo, nepiktnaudžiavimo valdžia, efektyvumo, numatytais Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnyje [žr. 2013 m. kovo 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A492-596/2013].
[vi] Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos Korupcijos rizikos analizės išvada licencijų organizuoti azartinius lošimus ir leidimų atidaryti automatų ar bingo salonus, lošimo namus (kazino) arba organizuoti nuotolinius lošimus išdavimo bei lošimų organizavimo priežiūros ir kontrolės procesuose Lošimų priežiūros tarnyboje prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos, paskelbta 2025 m. balandžio 29 d., prieiga internete: d1_kra-isvada-del-losimu-licencijavimo-ir-prieziuros-2025-04.pdf., 33 psl.
[vii] Žr. 2022 m. spalio 12 d. Lošimų priežiūros tarnybos pavedimą patikrinti Nr. PT-39, prieiga internete: https://lpt.lrv.lt/lt/administracine-informacija/ukio-subjektu-prieziura/komisiju-veikla/patariamoji-komisija-sprendimui-del-baudos-skyrimo-ir-jos-dydzio-nustatymo-priimti/
[viii] Žr., pavyzdžiui, 2026 m. balandžio 9 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI2-2783-505/2026.
