Paskutinis Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (ESTT) išaiškinimas^[1] gali priversti kitaip pažiūrėti į visą ligšiolinę finansinių korekcijų, taikomų už viešųjų pirkimų reikalavimų pažeidimus įgyvendinant iš ES fondų finansuojamus projektus, praktiką.

Pasak ESTT, kiekviena finansinė korekcija turi būti individualizuota atsižvelgiant į pažeidimo poveikį Europos Sąjungos (ES) biudžetams, o „automatinis“ fiksuoto 5 %, 10 %, 25 % ar 100 % dydžio finansinės korekcijos taikymas yra nesuderinamas su ES teisės proporcingumo principu.

Kodėl tai svarbu?

Daugelis perkančiųjų organizacijų įgyvendina projektus naudodamosi Europos Sąjungos (ES) finansavimu. Nacionalinės kontrolės institucijos kasmet atlieka apie 3000 viešųjų pirkimų ir jų pagrindu sudarytų sutarčių patikrų. Nustatomų pažeidimų skaičius iš ES fondų finansuojamuose projektuose – nemažas. Tą patvirtina ir per pastaruosius kelerius metus administracinių teismų išnagrinėtų skundų dėl pritaikytų finansinių korekcijų skaičius, kuris siekia 150. Svarbu, kad maždaug 1/3 šių skundų yra iš dalies ar visiškai patenkinama.

ES fondų lėšų naudojimą kontroliuojančios institucijos, įžvelgusios hipotetinį ar realų, bet tiksliai negalimą pinigine verte įvertinti viešųjų pirkimų teisės pažeidimą, taikydavo fiksuoto dydžio finansinę korekciją. Šios korekcijos dydžio pagrįstumas, proporcingumas, o kartu ir teisėtumas būdavo preziumuojamas.

Kaip jau minėta ankstesnėje mano publikacijoje^[2], Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (LVAT) savo paskutinėje praktikoje laikėsi kitokios pozicijos, nurodydamas, kad Europos Komisijos gairėse^[3] pateikiamos fiksuoto dydžio finansinių pataisų normos tėra rekomendacinės, o konkrečiu atveju gali būti taikoma ir mažesnio dydžio korekcija. ESTT šią LVAT poziciją iš esmės patvirtino.

Fiksuoto dydžio korekcijos – galimos, bet kiekvienu atveju turi būti individualizuotos

ESTT nagrinėjo klausimus, susijusius su nacionaliniu Bulgarijos teisiniu reguliavimu, pagal kurį viešųjų pirkimų teisės pažeidimai buvo susieti su konkretaus dydžio finansine korekcija. ES lėšų panaudojimo priežiūrą vykdanti institucija, vadovaudamasi minėtu nacionaliniu reguliavimu, savivaldybei skyrė 5 % dydžio korekciją nepatikrinusi, ar ES biudžetas patyrė ar galėjo patirti nuostolių, ir neatsižvelgusi į nagrinėjamo pažeidimo sunkumą.

Ginčą tarp priežiūros institucijos ir savivaldybės nagrinėjančiam teismui kilo abejonė, ar nacionalinis reguliavimas, pagal kurį preziumuojama, kad bet koks pažeidimas lemia realią ar tikėtiną žalą ES biudžetui, yra suderinamas su ES teise. ESTT:

1. Pakartojo, kad finansinių pataisų vertinimo tikslais pažeidimu laikomas bet koks ES ar nacionalinių taisyklių nesilaikymas, jei negali būti atmesta galimybė, jog šis pažeidimas turėjo ar galėjo turėti įtakos ES biudžetui.
2. Nurodė, kad EK gali teisėtai taikyti fiksuoto dydžio finansines pataisas, remdamasi proporcingumo principu, atsižvelgdama į pažeidimo pobūdį ir sunkumą ir šiam tikslui nustatydama pataisų normų skalę. Valstybės narės gali remtis tomis pačiomis Gairėmis, nors šios joms ir nėra privalomos, taip pat pačios nustatyti tokias skalės normas.
3. Pabrėžė, kad nustatant galutinę pataisos sumą būtinas individualus ir išsamus nagrinėjimas, kuriuo privalu atsižvelgti į visus konstatuotą pažeidimą apibūdinančius ypatumus. Būtent šie ypatumai lyginami su elementais, į kuriuos buvo atsižvelgta nustatant konkrečią fiksuoto dydžio pataisos normą.

Todėl ESTT konstatavo, kad finansinės pataisos dydis negali būti nustatomas automatiškai pagal iš anksto nustatytą fiksuoto dydžio pataisos normų skalę.

Reikės keisti teisės aktus ar institucinę praktiką?

Lietuvoje finansinių korekcijų taikymo procedūros reglamentuojamos pagal netinkamų finansuoti išlaidų apskaičiavimo tvarką^[5] (toliau – Aprašas^[6]). Jame nustatyta, kad, nustačius su viešuoju pirkimu susijusį pažeidimą, reikia atsižvelgti į EK Gaires, kuriose įvardytos fiksuoto dydžio finansinių korekcijų normos.

Kadangi Aprašo 7 priedo formuluotės leidžia suprasti, kad priežiūros institucijos iš esmės privalo vadovautis tomis Gairėmis, „alternatyvūs“ finansinės korekcijos dydžiai tiesiogiai nėra numatyti. Vertinant formaliai, tai neatitinka ESTT praktikoje suformuluoto reikalavimo, kad kiekvienu atveju korekcija būtų nustatoma individualizuotai.

Kita vertus, pačios Gairės nėra privalomas teisės aktas, o „atsižvelgti“ nereiškia mechaniškai taikyti jose nurodytas normas. Tad kliūčių nuo šiol instituciškai taikyti mažesnį ar didesnį korekcijos dydį, atsižvelgiant į realias projekto aplinkybes, teisės lygmeniu nebelieka. Tereikia keisti sukauptą praktiką.

Ar turėtų keistis teisminė praktika?

ESTT atkreipė dėmesį, kad nacionaliniai teismai neturėtų paprastai pripažinti savo negalėjimo „kitaip“ aiškinti nacionalinių teisės normų vien dėl to, kad šios iki tol buvo aiškinamos kitaip.

LVAT 2023 m. spalio 25 d. nutartyje^[7] jau konstatavo, kad Gairėse nurodytos fiksuotos normos yra rekomendacinio pobūdžio, o institucija turi pareigą įvertinti pažeidimo aplinkybes, prieš nustatydama korekcijos dydį. Visgi kai kuriose kitose bylose^[8] LVAT ne kartą patvirtino dideles korekcijas, net jei projektų vykdytojas individualizacijos pasigedo.

Po ESTT 2024 m. spalio 4 d. sprendimo nacionaliniai teismai, vertindami ginčus dėl finansinių korekcijų, turės dar atidžiau tikrinti, ar priežiūros institucija savo sprendime tinkamai individualizavo korekcijos dydį, ir nesikratyti galimybės ją gerokai sumažinti ar net panaikinti.

Ar tikrai turėtume šaudyti sau į kojas arba ką derėtų pakeisti?

ES fondų lėšų tinkamo panaudojimo kontrolė – svarbus ir būtinas mechanizmas. Tačiau jį įgyvendinantis reguliavimas kartais pasiekia tokį griežtumo lygį, kad atrodo, jog valstybė „baudžia“ pati save – projektų vykdytojai nepagrįstai patiria finansinę naštą, o inovatyvūs ar svarbūs visuomenei projektai neretai užstringa.

Pagal pačią ESTT praktiką, pažeidimo vertinimo ir pataisos nustatymo metodika – valstybės narės reikalas. Lietuvos nacionalinės taisyklės galėtų būti tobulinamos, aiškiau įtvirtinant, kad fiksuotų normų skalė yra tik orientacinė ir kad galima nuspręsti taikyti mažesnį ar apskritai netaikyti korekcijos, jei reali ar tikėtina ES interesų žala maža arba jos nė nėra.

Toks lankstesnis, kriterijais pagrįstas reglamentavimas galėtų reikšti daugiau sėkmingai įgyvendintų projektų, mažesnį administracinį institucijų ir teismų krūvį bei didesnę motyvaciją užtikrinti operatyvų ES lėšų panaudojimą.

Parengė advokatų kontoros „Glimstedt“ partneris, advokatas dr. Feliksas Miliutis.

[1] ESTT 2024 m. spalio 4 d. sprendimas byloje C‑175/23.

[2] Ar už mažareikšmius viešųjų pirkimų pažeidimus baudžiama per griežtai?

[3] Patvirtintose Europos Komisijos 2019 m. gegužės 14 d. sprendimu, kuriuo nustatomos su Europos Sąjungos finansuotomis išlaidomis susijusių finansinių pataisų, kurias reikia atlikti dėl taikytinų viešųjų pirkimų taisyklių nesilaikymo, nustatymo gairės C (2019) 3452.

[4] 2017 m. gruodžio 6 d. sprendimo Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C‑408/16, EU:C:2017:940, 60 ir 61 punktai ir 2023 m. birželio 8 d. sprendimo ANAS, C‑545/21, EU:C:2023:451, 38 punktas.

[5] Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 138 punktas.

[6] Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 7 priedas „Su pažeidimu susijusių netinkamų finansuoti projekto išlaidų apskaičiavimo tvarkos aprašas“.

[7] Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2023 m. spalio 25 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. eA-527-629/2023.

[8] Žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2023 m. lapkričio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2283-502/2023 ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. rugsėjo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1177-624/2024.

[9] Šie reikalavimai nustatyti Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 ir 10 straipsniuose.