Viešieji pirkimai ir nacionalinis saugumas: kada durys užsidaro tiekėjams iš Rytų?

Ar perkančiosios organizacijos gali pačios, be institucijų įsikišimo, eliminuoti tiekėjus iš viešojo pirkimo dėl jų ryšių su rizikingomis Rytų jurisdikcijomis?

Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – VPĮ) 45 straipsnio 2-1 dalyje tokia galimybė yra aiškiai numatyta: čia įtvirtinti konkretūs mechanizmai, leidžiantys atmesti tiekėjų paraiškas ar pasiūlymus dėl nacionalinio saugumo priežasčių. Vis dėlto taikant šį nacionalinį tiekėjų pašalinimo mechanizmą kyla nemažai problemų.

Klausimas[1], ar šie įstatyme numatyti pagrindai gali būti taikomi tiesiogiai, t. y. tais atvejais, kai jie nėra aiškiai perkelti į konkretaus pirkimo sąlygas, šiuo metu yra perduotas nagrinėti Europos Sąjungos Teisingumo Teismui (toliau – ESTT).

Kol ESTT pozicijos dar laukiama, perkančiosios organizacijos priverstos veikti tarp dviejų polių – pareigos užtikrinti nacionalinio saugumo interesus ir rizikos peržengti viešųjų pirkimų principų ribas. Būtent šiame kontekste formuojasi naujausia teismų praktika, kuri jau dabar leidžia atsakyti į dalį praktikoje kylančių klausimų.

Jei įsirašei – privalai taikyti?

Kol ESTT sprendžia klausimą dėl šių nuostatų tiesioginio taikymo, nacionaliniu lygmeniu jau formuojama gana aiški praktika, turinti tiesioginę reikšmę perkančiųjų organizacijų veiksmams.

Lietuvos apeliacinis teismas savo naujausiame sprendime[2] akcentuoja, kad perkančioji organizacija, nusprendusi VPĮ 45 straipsnio 2-1 dalyje įtvirtintus pagrindus perkelti į pirkimo sąlygas, nebegali jų vertinti kaip vien deklaratyvios ar fakultatyvios galimybės. Priešingai – taip ji pati susikuria konkrečias ir privalomas taisykles, kurių privalo laikytis.

Svarbu, kad įstatymo lygmeniu vartojama formuluotė „gali atmesti“ iš tiesų suteikia perkančiajai organizacijai diskreciją – teisę pasirinkti, ar šiuos pagrindus taikyti konkrečiame pirkime. Tačiau ši diskrecija egzistuoja tik tol, kol organizacija nėra jos „materializavusi“ pirkimo dokumentuose.

Kai tik šie pagrindai įtraukiami į pirkimo sąlygas, situacija iš esmės pasikeičia: įstatyme įtvirtinta galimybė virsta pareiga. Perkančioji organizacija nebegali savo nuožiūra nuspręsti jų netaikyti – priešingu atveju būtų pažeidžiami skaidrumo, lygiateisiškumo ir iš anksto nustatytų taisyklių laikymosi principai.

Taigi, kol sprendžiamas klausimas, ar šios nuostatos gali būti taikomos tiesiogiai, nacionalinė praktika aiškiai siunčia žinią: jei perkančioji organizacija pasirinko jas taikyti ir įtvirtino pirkimo sąlygose, ji privalo tai daryti nuosekliai ir be išimčių.

Praktika rinkoje: „copy-paste“ modelis

Rinkoje susiformavo aiški tendencija: VPĮ 45 straipsnio 2-1 dalies nuostatos dažniausiai yra nukopijuojamos beveik pažodžiui, atliekant tik minimalias redakcines korekcijas. Vienas dažniausių pakeitimų – įstatyme vartojama formuluotė „gali atmesti“ pakeičiama į griežtesnę „pašalina“ arba „atmes“.

Iš pirmo žvilgsnio tai gali atrodyti kaip techninis ar net formalus veiksmas, skirtas pirkimo sąlygoms aiškiau suformuluoti. Tačiau teisine prasme tokia praktika turi kur kas gilesnes pasekmes.

Perkeldama šias nuostatas į pirkimo dokumentus, perkančioji organizacija iš esmės pati susikuria šešis savarankiškus pasiūlymų ar paraiškų atmetimo pagrindus, kurie pradeda veikti nebe kaip abstrakti įstatymo suteikta galimybė, o kaip konkrečios ir privalomos taisyklės.

Tai reiškia, kad kiekvienas iš šių pagrindų tampa savarankišku kriterijumi, kurį nustačiusi perkančioji organizacija turi reaguoti atitinkamai. Tokiu būdu „copy-paste“ modelis transformuoja įstatymo normą iš diskrecinio pobūdžio įpareigojimo į griežtai taikytiną pirkimo sąlygą, kurios nesilaikymas gali būti vertinamas kaip pačios perkančiosios organizacijos nustatytų taisyklių pažeidimas.

Taigi, nors formaliai tai yra tik teksto perkėlimas, faktiškai tai yra sprendimas, kuris iš esmės nulemia viso pirkimo metu taikytiną tiekėjų vertinimo logiką.

Kas lemia, ar tiekėjas liks „už durų“?

VPĮ 45 straipsnio 2-1 dalyje įtvirtinti tiekėjų atmetimo pagrindai nėra apsiribojantys vien formaliais kriterijais, tokiais kaip registracijos vieta ar pilietybė. Jie apima kur kas platesnį vertinimą – visą tiekėjo veiklos ir ryšių „ekosistemą“, įskaitant ir tai, ar tiekėjas faktiškai vykdo veiklą rizikingose Rytų valstybėse. Tai reiškia, kad vertinamas ne tik pats tiekėjas, bet ir jo akcininkai, vadovai, subtiekėjai, gamintojai, vykdomos veiklos vieta bei visa tiekimo grandinė.

Pirmoji grupė (tiekėjo, susijusių subjektų ar prekių / paslaugų ryšys su rizikos valstybėmis) – VPĮ 45 straipsnio 2-1 dalies 1–3 punktai – yra susijusi su objektyviais ryšiais su vadinamosiomis rizikos valstybėmis. Tai apima tiekėjo registraciją tokiose valstybėse, fizinių asmenų (pavyzdžiui, akcininkų ar vadovų) pilietybę ar nuolatinę gyvenamąją vietą, taip pat prekių ar paslaugų kilmę. Šių kriterijų taikymas grindžiamas Vyriausybės patvirtintu sąrašu, į kurį patenka, be kita ko, baltarusija, rusija ir tam tikros jos kontroliuojamos ar okupuotos teritorijos. Šiuo atveju vertinimas yra gana formalus – pakanka nustatyti konkretų juridinį ryšį su sąraše esančia valstybe.

Antroji grupė (kompetentingų institucijų sprendimų įgyvendinimas) – VPĮ 45 straipsnio 2-1 dalies 4 ir 5 punktai – iš esmės turi vykdomąjį pobūdį, o ne savarankiško vertinimo funkciją. Šiais atvejais perkančioji organizacija ne sprendžia, ar egzistuoja grėsmė nacionaliniam saugumui, bet privalo vadovautis jau priimtais išoriniais vertinimais. Vienu atveju sprendimą priima Lietuvos Respublikos Vyriausybė, konstatuodama, kad konkretus sandoris ar subjektas neatitinka nacionalinio saugumo interesų. Kitu atveju remiamasi kompetentingų institucijų, tokių kaip Valstybės saugumo departamentas, pateikta informacija apie galimą grėsmę. Tai reiškia, kad perkančioji organizacija neturi diskrecijos nei vertinti tokių išvadų pagrįstumo, nei spręsti dėl jų taikymo – ji privalo jas įgyvendinti.

VPĮ 45 straipsnio 2-1 dalies 6 punktas apima situacijas, kai tiekėjas ar su juo susiję asmenys vykdo veiklą rizikos valstybėse. Veiklos vykdymo sąvoka praktikoje suprantama plačiai ir apima bet kokį realų ekonominį dalyvavimą tokiose rinkose – nuo prekių ar paslaugų teikimo iki dalyvavimo įmonių grupėse ar verslo ryšių palaikymo. Tai reiškia, kad net ir Europos Sąjungoje registruotas tiekėjas gali patekti į šio pagrindo taikymo sritį, jei jo veikla yra susijusi su Baltarusija, Rusija ar kitomis sąraše esančiomis teritorijomis.

Todėl 45 straipsnio 2-1 dalies 6 punktas laikomas plačiausiu ir praktikoje iš esmės turėtų būti dažniausiai taikomas pagrindas.

Kodėl perkančiosios organizacijos delsė taikyti šiuos pagrindus?

Jau kurį laiką dėl ribotos ir dar tik besiformuojančios teismų praktikos rinkoje vyravo gana konservatyvus ir, kaip vėliau paaiškėjo, nevisiškai tikslus požiūris į šių nuostatų taikymą. Perkančiosios organizacijos linko manyti, kad VPĮ 45 straipsnio 2-1 dalyje numatyti ir į atitinkamo pirkimo sąlygas perkelti pagrindai iš esmės nėra jų savarankiško sprendimo sritis, o jų taikymas galimas tik esant aiškiems išorinių institucijų sprendimams ar išvadoms.

Toks supratimas buvo grindžiamas tuo, kad nacionalinio saugumo vertinimas savo prigimtimi laikomas specializuota ir jautria funkcija, priskirta valstybės institucijoms. Dėl to praktikoje buvo susiformavusi nuostata, kad perkančioji organizacija neturi nei kompetencijos, nei teisės savarankiškai spręsti, ar konkretus tiekėjas kelia grėsmę nacionaliniam saugumui, – ji gali tik reaguoti į jau pateiktus Vyriausybės ar kompetentingų institucijų vertinimus.

Šios pozicijos dažnai buvo laikomasi taikant VPĮ 45 straipsnio 2-1 dalies 4 ir 5 punktus, kuriuose tiesiogiai įtvirtintas institucinis vertinimas – Lietuvos Respublikos Vyriausybės sprendimai ar kompetentingų institucijų informacija. Tačiau praktikoje šis požiūris dažnai būdavo nepagrįstai išplečiamas ir į kitus 45 straipsnio 2-1 dalyje įtvirtintus pagrindus, įskaitant tuos, kurie nėra siejami su išoriniais vertinimais.

Tokį atsargumą lėmė siekis neperžengti klaidingai suvokiamos kompetencijos ribų. Dėl to įstatyme numatyti instrumentai ilgą laiką nebuvo visa apimtimi išnaudojami, o jų praktinis veikimas išliko ribotas, nepaisant to, kad faktinės prielaidos juos taikyti dažnai egzistavo.

Būtent šis „perdėto atsargumo“ modelis ir sudarė prielaidas susiformuoti klaidingam įspūdžiui, kad nacionalinio saugumo pagrindai yra išimtinai išorinių institucijų kompetencijos sritis, o perkančiųjų organizacijų vaidmuo apsiriboja tik formaliu tokių sprendimų įgyvendinimu.

Lietuvos apeliacinio teismo naujausia praktika dėl VPĮ 45 straipsnio 2-1 dalies 6 punkto taikymo

Naujausioje Lietuvos apeliacinio teismo praktikoje[3] buvo sprendžiamas itin aktualus klausimas – kaip turi būti taikomas VPĮ 45 straipsnio 2-1 dalies 6 punktas tais atvejais, kai jis yra aiškiai įtvirtintas pačios perkančiosios organizacijos pirkimo sąlygose ir pirkime dalyvauja tiekėjas, kuris tam tikra apimtimi veikia baltarusijoje.

Teismas pirmiausia akcentavo šios nuostatos paskirtį. Buvo pažymėta, kad tai yra specialus nacionalinio saugumo instrumentas, kurio paskirtis ne tik reguliuoti konkurenciją, bet visų pirma – užkirsti kelią situacijoms, kai per viešuosius pirkimus būtų netiesiogiai finansuojami režimai, dalyvaujantys karo veiksmuose prieš Ukrainą. Todėl šios normos aiškinimas turi atitikti jos tikslą – efektyviai pašalinti nacionalinio saugumo rizikas.

Nagrinėjamu atveju perkančioji organizacija pirkimo dokumentuose buvo aiškiai įtvirtinusi VPĮ 45 straipsnio 2-1 dalies 6 punkto pagrindą. Ginčas kilo dėl to, ar, nustačiusi šio pagrindo sąlygas (t. y. tiekėjo ryšį su įmonių grupe, kurios narys vykdo veiklą Baltarusijoje), perkančioji organizacija turėjo papildomai vertinti grėsmės nacionaliniam saugumui realumą ir paraiškos atmetimo proporcingumą.

Pirmosios instancijos teismas laikėsi pozicijos, kad vien formalus kriterijų egzistavimas nėra pakankamas – esą būtina nustatyti konkrečią grėsmę, įvertinti faktinius ryšius, jų intensyvumą ir poveikį, taip pat įsitikinti, kad atmetimas yra proporcingas.

Tačiau Lietuvos apeliacinis teismas šį aiškinimą atmetė.

Teisėjų kolegija išaiškino, kad kai perkančioji organizacija pati įtraukia VPĮ 45 straipsnio 2-1 dalies 6 punktą į pirkimo sąlygas, ši nuostata tampa privaloma konkretaus pirkimo taisykle. Tokiu atveju vertinimas nebegali būti laisvas ar diskrecinis – jis turi būti grindžiamas objektyviais kriterijais, nustatytais pačioje normoje.

Pasak teismo, VPĮ 45 straipsnio 2-1 dalies 6 punktas nėra vertinamojo pobūdžio norma, reikalaujanti kiekvienu atveju nustatyti individualų grėsmės lygį. Priešingai – pakanka konstatuoti faktą, kad tiekėjas ar su juo susijęs subjektas vykdo veiklą Vyriausybės nustatytame rizikos valstybių sąraše esančioje valstybėje. Tokiu atveju perkančioji organizacija turi pagrindą atmesti paraišką ir neprivalo papildomai įrodinėti konkrečios grėsmės ar atlikti išplėstinio proporcingumo vertinimo.

Byloje taip pat buvo atmesti tiekėjų argumentai, kuriais siekta pagrįsti, kad jų ryšiai su Baltarusijoje veikiančia įmone yra netiesioginiai, kad grupės struktūra yra decentralizuota, finansiniai srautai atskirti, o pati grupė veikia Europos Sąjungoje. Teismas konstatavo, kad tokios aplinkybės nepaneigia paties fakto – priklausymo įmonių grupei, kurios narys vykdo veiklą rizikos valstybėje – o tai pagal pirkimo sąlygas ir įstatymo nuostatą yra pakankamas pagrindas atmesti paraišką.

Lietuvos apeliacinis teismas šioje byloje taip pat aiškiai atkreipė dėmesį į esminį skirtumą tarp VPĮ 45 straipsnio 2-1 dalies 4 ir 5 punktų ir 6 punkto. Teismas pažymėjo, kad ankstesnėje praktikoje nagrinėti 4 ir 5 punktai yra susiję su instituciniu nacionalinio saugumo vertinimu – Vyriausybės sprendimais ar kompetentingų institucijų pateikta informacija, todėl jų taikymas neišvengiamai suponuoja išorinį vertinimo šaltinį. Tuo tarpu nagrinėjamu atveju buvo sprendžiamas 6 punkto taikymas, kuris grindžiamas ne institucine išvada, o objektyviais, pačios normos apibrėžtais kriterijais, tokiais kaip tiekėjo ar su juo susijusio subjekto veiklos vykdymas rizikos valstybėje. Būtent todėl teismas konstatavo, kad argumentai, suformuoti bylose dėl 4 ir 5 punktų, negali būti automatiškai perkeliami į 6 punkto taikymo situacijas, nes jų teisinė logika ir taikymo mechanizmas iš esmės skiriasi.

Apibendrindamas teismas suformavo esminę taisyklę: jeigu perkančioji organizacija pirkimo sąlygose yra įtvirtinusi VPĮ 45 straipsnio 2-1 dalies 6 punktą, ir nustatoma, kad jo sąlygos egzistuoja, ji nebeturi diskrecijos šio pagrindo netaikyti. Priešingas aiškinimas paneigtų tiek pirkimo sąlygų privalomumą, tiek įstatymo tikslą efektyviai apsaugoti nacionalinio saugumo interesus.

Taigi ar perkančiosios organizacijos gali užtrenkti duris tiekėjams iš Rytų?

Trumpas atsakymas – taip, tačiau tik aiškiai įvardintais atvejais.

Perkančiosios organizacijos neturi visiškos laisvės savarankiškai spręsti nacionalinio saugumo klausimų. Jos negali pačios nustatyti, kurios valstybės laikytinos rizikingomis – šis klausimas yra išspręstas valstybės lygmeniu, remiantis Vyriausybės patvirtintais sąrašais. Taip pat jos neturi kompetencijos atlikti tiekėjo grėsmės nacionaliniam saugumui vertinimo tais atvejais, kai tokį vertinimą turi atlikti kompetentingos institucijos.

Tačiau tai nereiškia, kad perkančiosios organizacijos yra tik pasyvios šio proceso dalyvės. Priešingai – jų vaidmuo tampa itin svarbus tais atvejais, kai jos pačios į pirkimo sąlygas įtraukia kitus VPĮ 45 straipsnio 2-1 dalyje numatytus atmetimo pagrindus. Tada jos privalo šias sąlygas taikyti nuosekliai ir be išimčių.

Tai ypač akivaizdu kalbant apie VPĮ 45 straipsnio 2-1 dalies 6 punktą, susijusį su tiekėjo ar su juo susijusių asmenų veiklos vykdymu rizikos valstybėse. Jeigu perkančioji organizacija pirkimo dokumentuose yra numačiusi, kad tiekėjai, vykdantys veiklą rizikingose jurisdikcijose (pavyzdžiui, Rusijoje ar Baltarusijoje), bus šalinami iš pirkimo, ji nebegali ignoruoti šio kriterijaus pasitvirtinus šiame pagrinde nustatytoms aplinkybėms. Nustačiusi tokį faktą, ji privalo priimti atitinkamą sprendimą dėl pasiūlymo ar paraiškos atmetimo.

Taigi, perkančiosios organizacijos gali užtrenkti duris tiekėjams iš Rytų, tačiau ne savo nuožiūra, o veikdamos pagal aiškiai ir iš anksto nustatytas taisykles. Jos turi diskreciją spręsti, ar šiuos pagrindus įtvirtinti pirkimo sąlygose, tačiau tai padarius – atsiranda pareiga juos taikyti.

[1] Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus 2025 m. gegužės 11 d. nutartis civilinėje byloje Nr. e3K-3-63-378/2025.

[2] Lietuvos apeliacinio teismo 2026 m. balandžio 16 d. sprendimas, priimtas civilinėje byloje Nr. e2A-156-934/2026.

[3] Lietuvos apeliacinio teismo 2026 m. balandžio 16 d. sprendimas, priimtas civilinėje byloje Nr. e2A-156-934/2026.